贫弱的制度及条件性批评——也谈对改革的反思 【论文提要】 中国改革开放取得了举世瞩目的伟大成就，但也存在引起人们热议的利益分配问题。利益如何做到合理分配，通行的方法是采用有形之手和无形之手相结合的模式。其中，在分配问题上更多的是政府运用制度（法律、法规、政策 ）来平衡、协调利益。然而，不可否认的是，我国不仅存在制度贫弱的倾向，同时存在制度撕裂利益分配的大量现象。这与人们制度设计的愿望背道而驰。作者认为，有必要跳出就制度论制度的窠臼，对制度形成的经验条件和理性条件进行批判，唯有如此，才能从根本上扭转制度的缺陷，发挥制度的最大，最好的效用。 作者单位：诸暨市委党校 ；姓名：石良平；职称：高级讲师；邮编：311800
中国经过20多年的改革，取得了举世瞩目的伟大成就，这是无庸置疑的，无论在经济、政治、文化、思想、社会生活领域，人们都可以用诸多事实予以证明 ，并且是民众切身感受到的体验。现在的问题是 ，为什么从 2004年开始，网络及思想界、理论界和民众都极为踊跃的参与对现行改革取向的讨论（这并不像有人所说的那样，“这波以网络为主要助推途经的反思改革浪潮”） 注①，直到党和国家领导人出来说话之后（在今年的两会期间胡锦涛总书记和温家宝总理都有这方面内容的重要讲话），反思改革的呼声仍不绝于耳。这种现象的出现，可以有多种解释，但不能回避的这是当今社会最大的热点和焦点问题，是一场切中时弊的大讨论，换句话说，中国的改革进程是到了应该深刻反省、全面检查的时候了。 一、改革出现的问题及解决思路的概述 那么，改革究竟出了什么问题？这是一个见仁见智争论不休的问题。有人从比较极端 的角度认为改革偏离了我们的预设目标——社会主义制度和共同富裕注②：也有人直指社会主义市场经济体制改革的价值取向注③；更多的是历史地、辩证地看待改革中存在的缺陷。这样的看法比较典型的有三种：一种以学者吴敬琏为代表，他认为“大争论集中在中国应当采取什么样的经济增长方式和中国过去改革的成败得失这两大主题上”注④，并认为前一问题逐渐取得了共识；再一种以张维迎维为代表，他认为是“改革中的利益补偿问题”或利益分配问题注⑤；还有一种是官方的观点，如曾培炎称“未来五年中国将着力解决社会对公共服务的需求增加与公共产品供给不足的矛盾”注⑥。这三家观点共性的是肯定利益分配是这场争论的重点所在，只不过表述有所不同罢了；而网民和基层群众对具体的利益分配又粗分为医改、房改、教改、股改、国企改革及种种腐败现象的愤懑和抨击，其中，不乏学者郎咸平在清华大学关于“资本主义精神与社会主义改革”的演讲中表达的同样忧虑和批判注⑦。 改革进行到今天，利益分配的尖锐矛盾是客观存在（这里的利益重点是经济利益或收入分配，当然还有政治、文化、教育、社会生活等等方面的利益），如何解决呢？张文光认为改革不会动摇，“当前改革的根本任务是转变政府职能，或者叫作改革政府的权力运作模式”注⑧；高尚全认为“改革的大方向是对的，但具体的改革方案和措施可以反思”注⑨；樊纲认为“当前主要问题在于市场化改革不够深入”注⑩；曾培炎认为要用增加公共产品供给、社会全面协调发展和深化改革来解决注⑾。 利益分配的矛盾在任何社会都是存在的，区分只是程度不同而已。现今的中国，无论用吉尼系数来衡量，还是用80%人的存款额与20%富人的存款额相比较，抑或是民众的切身感受，中国收入分配的相对和绝对差距都是过大了。如何解决利益分配上的尖锐矛盾，上述的四种方案，概括得说不外乎“有形的手”和“无形的手”两种方法，高尚全、曾培炎的设想主要是借助政府有形之手的功能，张文广、樊纲的设想主要是通过市场无形之手的力量来分配社会财富。用两手结合分配社会财富是历朝历代通行的做法，中国也不例外。至此，似乎妙计已经找到，矛盾就能顷刻化解，其实大谬不然，至多说对了一半，且仅仅从工具性上而言。 二、贫弱的制度在撕裂利益分配 （一）贫弱的制度 制度，根据《现代汉语词典》解释有二层含义，①是指要求大家共同遵守的办事规程或行动准则；②在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系。制度经济学所说的制度，是指人们为追求和维护共同的利益，在财富或效用最大化的历史进程中逐渐形成的约束个人行为的一整套规章、程序和准则，包括主观设计的法律性规则（正是约束，如宪法、法令、法规等）或理性继承的认同性规范（非正式约束，如习惯、道德、行为准则等），从而为此相同环境中人们之间的相互作用提供稳定的结构，最终激励低交易成本的行为、减少交易中的不确定性和确保合约的有效实施注⑿。本文所讨论的制度是指作为行动准则的法律、法规和政策，而非“体系”和“非正式约束”。国家要用政策、法律来矫治市场经济中出现的利益不匀，那么，我国这方面的情况怎样呢？客观的讲，党和政府在经济、政治、文化、教育、社会生活上制定了大量而比较系统的法律、政策，当然与快速发展的社会经济形势相比，制度永远是灰色的、滞后的，这是理性的常态。但这并不是说，我们可以延缓对一系列政策、法律的创建、补充和完善，相反，这是加快步伐，健全政策体系、建立法治国家所必须的。但这仅仅是事物的一方面，更为紧迫、更为严重的是贫弱的制度。贫弱的制度其涵义有二：其一，制度虚置。政策法律很多，“看上去很美”，但很少执行或不执行甚至反其道而行之，使制度的功能大打折扣或消解殆尽，这是对制度的亵渎，对政策法律的嘲弄；其二，宽泛乏力。现行的许多政策法律，大多是原则性的，鼓励多、限止少，提倡多，反对少是其特色；特别是违反了怎么办，如何惩罚，要么是没有下文，要么是模棱两可或弹性很大，缺少操作性和存在较多漏洞是主要弊端。 （二）市场经济偏爱强势，鄙视弱者 在以市场经济体制改革为价值导向的我国，利益合理分配，无论从坚守社会主义制度的神圣性，还是从社会公平正义目标的张扬，抑或从“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”和“立党为公，执政为民”的政治情怀来讲，共产党及其人民政府都负有义不容辞的责任。而当前，这个问题尤为突出和紧迫。这不仅是单纯的利益分配上的矛盾，而是关系到经济社会的全面协调发展，避免重蹈一些发达国家的覆辙和一些发展中国家正在经历的痛苦过程，从而使全速向现代化迈进的中国，防止发生经济和社会动荡的迫切需要。 市场经济的常识告诉我们，市场内在的运用竞争机制、供求机制、利益机制和价格机制搅动着各色人群的神经，人们处心积虑的利用先天的或后天的种种势能，弱肉强食般的分割着利益。与此同时，市场经济的趋利原则和等价交换原则具有自我扩张的本性，会自发的侵袭和浸染包括思想政治领域和伦理道德领域在内的一切社会领域，并试图把一切都裹挟进来作为商品买卖。这种情形在资本主义社会并不少见，已经见怪不怪了 。一旦把荣誉、人格、良心、原则作为商品进行交换的话，那么嫖娼卖淫、吸毒贩毒、行贿受贿、以权谋私、商品回扣等消极腐败的社会现象的产生就是必然的 。在这场利益争夺中，资本的贪得无厌、权势的巧取豪夺、强势集团的咄咄逼人、弱势群体或奔走呼号或锱铢必较或自甘堕落，真所谓是市场中的人生、人生中的市场在这里表现得淋漓尽致。市场从本质意义上将是崇拜资本、惧怕权力、偏爱强势、鄙视弱者；市场只讲效率，不讲公平；市场就是让多的越来越多，让少得越来越少。 那么，中国的社会主义市场经济体制就是如此这般的原始的市场经济吗 ？难道是比这更丑恶、更血腥的权力市场经济、暴力市场经济、垄断市场经济吗？是假冒伪劣猖獗、坑蒙拐骗横行的市场经济吗？答案当然是否定的。这是道德良心上的拷问，社会公平正义上的起码要求，然而人们的美好愿望被严峻的现实所粉碎。不可否认，在自由资本主义时期，这样的现象司空见怪，但在当今发达的资本主义世界，还有哪个国家在实行这种制度呢？人们所看到的是反垄断、反托拉斯法，看到的是对权力运作的无事不有、无所不在的监督及其一旦违反了的严厉惩罚，看到的是一系列医疗、失业、教育、养老保险等等的社会保障体系。即使像朝鲜这样的国家，生产力水平低、甚至连吃饭都有困难，但医疗、教育保障制度还是很健全的。这是国家的职责所在，是国家功能具体化——制度规范利益分配的普遍必然性。或许有人会说，我国是社会主义初级阶段，社会主义市场经济体制在我国尚未真正建立，存在一些伪市场化、泛市场化甚至权力市场、暴力市场的倾向，是市场经济发展过程中的正常现象。这种想法，如果在改革开放初，甚至在上世纪的90年代末，人们尚能理解的话，那么在经过28年改革开放和实施依法治国的今天，还有这样的认识，至少是一种无知，也许是无耻。 （三）利益分配的撕裂方式 1、初次分配的利益撕裂 利益或收入分配主要包括初次分配和再分配（当然还有如捐赠、个人转移支付等的第三次分配）。初次分配是物质生产部门的劳动者在一定时期内创造的新价值，在物质生产领域内部的社会成员或社会集团之间进行分配。在这里，法律、法规和政策即制度，撕裂利益分配是十分明显的 。首先，如电力、石油、电信、烟草等国家产业垄断部门，凭借其得天独厚的行政垄断优势，通过一系列霸王条款、霸王合同侵害社会公众的利益，攫取垄断高额利润；更可怕是现在行业利益部门化，部门利益法律化，法律利益个人化。其次，国有、集体企业改造过程中，在放开搞活中小企业的名义下，用行政命令、纯粹是政府官员与企业当时的主要管理者一对一谈判的环境中，低价或亏本的卖给了他（她）们，谱写了20世纪末21世纪初中国的暴富神话，一夜之间成为百万富翁或千万富翁，这样的神话至今还在那些产煤地区不断的演绎着（在这里有必要说明一点的是，对那些真正白手起家，拼搏奋斗形成的富翁们，国人不仅不气氛，实在是钦佩有加）。再次，国有、集体企业的厂长、经理以及技术层、管理层的骨干，虽说在企业发展壮大中，这部分人至关重要，薪酬高一些，甚至采用期权激励也是无可厚非，但生产资料毕竟是公有的，财富的创造有赖职工群众的辛勤劳动，收入分配差距过大，尤其与一线工人收入的差距悬殊，绝非企业之福。复次，行政事业单位的领导也向企业看齐，薪酬节节攀升，集中体现在奖金、考察、用车、公费招待上。所有这一切，绝大部分都是在合制合法、有根有据的框架内撕裂利益分配的。 2、再分配的利益撕裂 利益或收入的再分配，是国家在物质生产部门初次分配的基础上，在社会范围内进行的收入分配。其路经有国有预算、社会保障、价格杠杆和银行贷款。上述四条路径都不同程度存在着有意无意的撕裂利益分配的状况，在国家预算、社会保障上尤为明显。 国家预算，它是国家制定的年度财政收支计划是国民经济收入再分配的主要途径。国家预算支出主要用于发展经济、科学、文化、教育、卫生等事业，一部分用于国防建设、国家行政管理、国家储备和对外援助等。可以说在2003年“非典”发生前，国家预算在公共事业的投入上欠账甚多，如教育，1986年通过的《义务教育法》第十二条规定“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。国家用于义务教育的财政拨款的增长比例，应当高于财政经常性收入的增长比例，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。地方各级人民政府按照国务院的规定，在城乡征收教育事业费附加，主要用于实施义务教育。国家对经济困难的地区实施义务教育的经费，予以补助”。1993年在国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》中明确提出，逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在20世纪末要达到4%。 然而，过了十年之后，1997年全国教育经费总支出为2531.73亿元，其中，国家财政性教育经费支出（已经包括各级财政对教育的拨款、城乡教育费附加、企业办中小学支出以及校办产业减免税等项）才为1862.54亿元，全国预算内教育拨款增长速度低于财政收入的增长速度；2000年，全国预算内教育拨款增长速度低于财政收入的增长速度2.18个百分点；从1993年到2004年的 12年中，有10的国家财政性教育经费支出增长低于财政收入的增长注⒀。 总之，国家财政性教育经费历年来均未达到政府自身规定的GDP比例，远远不能满足教育需求，并与全国教育经费总支出差距越来越大，给学生家庭造成重大负担。政府不能片面重视财政收入和自身支出，把公共产品片面的推向市场而推卸责任。 社会保障是现代市场经济体制的安全阀和稳定器，是利益分配的又一重要工具。他是国家通过立法和行政措施设立的，以社会保险为核心，以社会福利、社会救济、社会优抚和商业保险为补充的，对所有的社会成员基本生活实行保障的各项措施及制度安排的总和。社会保险中最主要的是医疗保险和养老保险。 以医疗保险为利，2000年6月19日，世界卫生组织53届卫生大会发表了《2000年世界卫生报告——卫生系统：改善绩效》。在该《报告》中，世界卫生组织首次选取三项总体目标来评价各国卫生系统所取得的绩效。这三项总体目标是：1、“对健康状况的改进度”；2、“对人群期望的反应性”；3、“对财务负担的公正性”。在对全球191个成员国国家卫生系统的业绩做出量化评估后，该《报告》对这些国家的卫生绩效进行了排名。一个令人极为震惊的结论是：中国在“财务负担公平性”方面，位居尼泊尔、越南之后，排名188位，倒数第四，与巴西，缅甸和塞拉利昂等国一起排在最后 ，被列为卫生系统“财务负担”最不公平的国家！而一向被人们认为是“贫富差距极大”，“分配极不公平”的人口大国印度，却排名43位，远远超过中国而位居世界前列。 尤其是“财务负担”的公平性方面所存在的严重问题。也就是说，我国“穷人”卫生负担占其收入的比例要远远高于“富人”卫生负担占其收入的比例。这个问题的危害性在于，不仅严重违反了卫生筹资的支付能力原则和公平性原则，而且也进一步加剧了“因病致贫”和“因贫返病”的恶性循环，以至陷入“穷者愈穷，富者愈富”的陷阱，最终走向两极分化。 此外，卫生经费占财政支出比例逐年下降，居民负担日益加重。从政府卫生支出占卫生总费用支出比例的变化趋势来看，1980年，政府卫生支出占卫生总费用支出的比例约为36%；到1990年，下降了11个百分点，占25%；再到1999年，又下降了10个百分点，为15%。也就是说 ，在20年时间里，政府卫生支出比例平均以每年1个百分点的速度下降。反过来，居民卫生支出的比例却急剧攀升。1980年，居民卫生支出占卫生总费用支出的比例约为23%；到1990年上升了14个百分点，占37%；再到1999年，又上升了22个百分点，占到了59%的比例。也就是说，在20年时间里，居民卫生支出比例实际上是以平均每年接近2个百分点的速度在快速上升。而这个过程，是以政府支出降低、社会支出同时减少、个人被迫提高卫生支出来实现的注⒂。 人们不禁要问，中国卫生保障制度到底在为谁服务？我国正在建立与城市经济体制改革相适应的城镇职工“个人账户与社会统筹相结合”的医疗保障制度。然而，随着农村社会经济的巨大变迁以及合作医疗的衰落，使得绝大部分农民失去了任何社会医疗保障，完全变成了自费医疗者。也就在近年，境况才有所改观。 又如农民工的社会保障问题。现今，农民兄弟在建筑、加工、餐饮服务等领域早已经占据了主体地位，城市的发展和繁荣流淌着农民的汗水和血泪，党和政府早已将农民工纳入工人阶级的组成部分，我国对农民工的社会保障制度也很丰富：1993年国务院颁布了《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》，1994年7月《中华人民共和国劳动法》颁布。1994年以后，中国陆续颁布了《职业病防治法》、《安全生产法》、《工会法》（修订）、《社会保险征缴暂行条例》、《工伤保险条例》、《失业保险条例》等一系列的法律、法规，与此相呼应，劳动保障部和地方人大、地方政府也出台了涉及劳动合同、集体合同、工资、养老保险、医疗保险、监察等方面的规章、地方法规和地方规章，形成了以劳动法为龙头的多层次、多领域的体系。最近还出台了《劳动保障监察条例》。但实施的结果不尽人意，农民工基本的两项权力——获得工资和工伤赔偿都是问题。 拖欠农民工工资已成司空见惯。建设领域尤为突出，据统计，建筑行业投诉案件占拖欠工资案件的60%以上，拖欠工资数额占被拖欠工资总额的70%以上，建筑行业是拖欠农民工工资的重点行业。农民工欠薪、讨薪之所以成问题，是久而久之“拖”出来的，以至出现一些“卖判决书讨薪”、跳楼以至于杀人等令人不可思议的现象，成为社会关注的一大焦点。 在这无奈的背后，我们看到的不光是刁民生为儿子讨医药费的经济上的无助和自身尊严受到的伤害，同时，也看到了在农民工劳动保障和工伤医疗保障上的无力。劳动者只有与用工单位签订劳动合同，才能享受企业的劳保和工伤待遇，农民工当然也不例外。但是，一些企业使用的农民工基本都是不签订劳动合同，或者鉴订不规范的用工协议，甚至以各种手段逃脱责任。 在劳动保护上，包括一些劳动条件差、强度高、危险性大、安全保护差、职业病发病率高的行业，用人单位除发给工作服、手套、安全帽劳保用品外，无其他劳动保障。再加上忽视岗前培训，安全保障措施又少，工伤事故成了“家常便饭”。段手指头是轻的，断手断脚才是正常的。在工伤医疗保障上，存在的问题更为突出。农民工工伤后大都得不到赔偿，无处讨回公道。发生工伤后，一般情况下，老板只付一定数额的手术治疗费之后就撒手不管，并以种种借口推脱责任，不按法律规定支付伤残补偿金。 在农民工劳动保障和工伤医疗保障上的无力，实质上是对农民工基本权益的不平等、不公正的待遇，折射出一种社会病态。贫困的农民，盼打工改变生活的农民工，四处奔波，寄人篱下，不怕吃苦受累，也不怕磕磕碰碰，就怕打工不给工资和遇到“灾祸”时老板撒手不管，基本权益得不到保障。 为什么会出现这种十分反常的现象呢？或许有人会说，这是社会主义初级阶段市场秩序尚未规范，企业经营者法制意识淡薄，农民工自我保护意识不强等等，但笔者认为这绝不是决定性的原因。人们不禁要问，我们的劳动保障、工商、工会（工会实质上就是政府部门）、技监等政府部门干什么去了？他们把诸多劳动法律、法规置于何处？他们是如何执法检查的？为什么对一些违法侵害农民工利益的现象熟视无睹、麻木不仁？因为他们的背后是地方政府。地方政府不重视劳动者权益维护。地方政府为发展经济、创造投资环境，热衷于片面追求招商引资的数量和GDP的增长，不重视劳动者权益维护，主动放松对企业守法行为的监督；对劳动者权益受侵害的情况采取放任自流或敷衍了事的态度，甚至压制劳工、扣压案件，成了一些企业违法行为的保护伞。 |